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关于优化专题询问制度的几点建议
2025年第7期 —— 调查研究 作者:文/胡弘弘

专题询问制度是新修订的监督法明确的监督形式之一,基于历史发展事实和专题询问制度在实践中所呈现的功效,建议专题询问制度的优化原则为:实现计划性为主、应变性为辅的制度设计,拓展专题询问的广度和深度,确保专题询问制度的刚柔并重。

增设监督计划外的专题询问启动程序

专题询问制度作为人大监督权的制度载体,增加人大监督计划外的专题询问制度启动空间需要依托规范化的程序规定运行。权力制度化是法治社会的基本前提和条件。依法治理、法律至上是法治的应有之义。在这个意义上,法律与权力行使的关系是法治的核心问题之一。因为法律权威的塑造和维持需要权力的存在和支持,而权力又需要受到法律的支配和约束。这种法律和权力的双重关系导致法治建设存在困难,权力制度化就是协调这类困难的方式载体。权力制度化的过程,也是权力法治化的过程,要求通过理性的法律建构,将权力的产生、运作和监督纳入法律的轨道,促使其正当合法而有益有效地行使和发挥控制机制的作用。这意味着,可以实现的一切权力都必须根据既定的、明确的和公布的法律来配置、行使,只有法律之下的权力,没有法律之上的权力;只有法律之中的权力,没有法律之外的权力。所以,若要增设专题询问制度在人大监督计划外启动的权力空间,必然需要先构建相关启动程序规定,以确保权力在法治范围内行使。

鉴于计划外专题询问制度启动的临时性、补充性的辅助定位,计划外的专题询问制度启动程序需要尤其关注专题询问临时启动的议题范围和专题询问临时议题的发起人及其发起条件。第一,限缩专题询问临时启动的议题范围。临时启动的专题询问议题应当与公共利益和民生诉求相关,体现以人民为中心的理念。此外,从实践来看,临时启动的专题询问议题还应当抓住复杂疑难、影响广、公众要求回应迫切的事件。第二,明确专题询问临时议题的发起人及其发起条件。根据现有的专题询问办法,人大常委会可以根据工作实际情况,临时提请开展专题询问或者对专题询问进行调整。那么,各级人大常委会当然是专题询问议题的临时发起人。另外,人大在监督过程中必须慎重处理人大监督与其他国家机关职权边界的问题,要对发起专题询问临时议题的人大代表、常委会组成人员的人数进行严格要求。参考现有法律提出质询案的规定,可以要求省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级的人大常委会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出临时启动专题询问的要求;县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名可以书面提出临时启动专题询问的要求。

优化专题询问的运行过程

专题询问参与的深度与广度因事而异,落实在具体的专题询问制度运行过程中,表现为对专题询问的议题选择、召开形式以及会后信息接续公开等流程进行优化。

第一,在扩大专题询问议题建议提出人范围的同时,增加人大常委会工作机构对代表、公民所提出的议题建议进行简单前期分析工作的规定,以保障专题询问议题建议的广泛性和针对性。在确定“向社会征集意见”“听取和收集人大代表建议”为专题询问议题建议提出的合法途径时,还需要增加有关人大常委会工作机构对代表、公民所提出的议题建议进行分门别类收集、分析和反馈等前期工作的规定。例如,面对代表、公民反映较多的问题领域,可以采取小范围的实地走访和问卷调查,在议题问题范围内对群众进行随机抽样或集中对一些群众进行调查,以增强议题选择的针对性;专题询问议题的选择情况和选择理由可以在公布的《关于专题询问议题意见的处理报告》中说明,并向社会公示,同时,处理报告中还可以强化说明一些个别存在的问题没有被选上的理由,从而构建人大常委会与代表、公众之间良好的信息反馈和沟通平台。

第二,结合专题询问议题或专题询问是否与其他人大监督方式联动的情况,选择不同的会议召开形式。分组会议与联组会议相比,其优势在于出席会议或列席会议的常委会组成人员、代表等被分成若干个小组,进而每组人员的发言机会增加、发言时间较为充裕,也由此可以取得更好的审议效果。联组会议与分组会议相比,其优势在于拥有全体会议人员的与会规模,可以使各方的审议意见得到充分表达。基于不同会议形式的特点,若专题询问在没有与其他人大监督方式进行联动时,应采取分组审议的会议形式,以确保参与人的意见得到充分表达;若专题询问与执法检查报告、审议其他国家机关工作报告相结合时,则应采取联组会议的形式,使得各方意见可以在会场中得到充分商谈。此外,也可以根据专题询问议题问题是否集中、所涉及的内容是否复杂等,综合考虑专题询问的会议召开形式。

第三,完善专题询问事后追踪报道机制,构建专题询问信息公开闭环。专题询问审议意见的落实情况、各级人大常委会审议整改情况报告结果和满意度测评结果等都应当予以追踪报道,进行全链条式的公开。与此同时,一个完整的传播过程是一个有回路的循环往复的互动过程。为此,需要进一步细化有关专题询问公开内容的公众反馈路径,结合公众对相关信息公开的反应和社会利用频率,不断修正主动公开内容,减少公众获取信息的负累,及时调整公众准确、迅速接受专题询问相关信息的体制机制。

建立专题询问“定期回访”的事后效果监督措施

有学者将权力的控制模式分为静态和动态两方面。静态模式是指,法律法规等对权力适用所作出边界、条件、范围等规定;动态模式是指,以权力的静态控制为基础,相关主体运用法定权力或权利制约被控主体的权力,并在后者出现违法行为时,启动制裁程序或权利救济。这实质指向的是,权力运行前和权力运行中或运行后的监督问题,尤其是关注到事后监督与事前、事中监督的关联性与连续性问题。专题询问中要坚持监督的连续性,建立连续的监督机制,从而提高监督实效。

专题询问“定期回访”是对现有“回头看”措施的清晰化,其措施的核心理念在于定期回访相关部门对专题询问问题清单的整改情况,实现监督效果的长效化。实际上,“回头看”工作已经广泛在各国家机关的工作中铺开,其效果得到普遍认可。2020年的最高人民检察院工作报告就对检察工作中的“回头看”工作措施予以高度肯定,表示“回头看”跟进监督成为检察机关办案不可或缺的一部分,并已经嵌入到了公益诉讼常规办案流程中。此后,检察机关也常态化开展“回头看”,确保每起案件都有实效,努力把公益保护做好做实。在地方人大实践中,某市人大常委会从2016年起就采用“回头看”确保询问实效。常委会每年组织人大代表“回头看”监督检查当地某水库水质情况,既考察去年提出意见的落实情况,又查找新问题。通过“专题询问+回头看”的监督模式,水库水质改善良好并持续保持稳定。所以,通过建立专题询问“定期回访”的事后效果监督措施,既能实现人大监督工作“事事有着落,件件有回音”,提高人大监督实效,又能及时、客观地评估相关部门对专题询问审议意见的落实情况,促成人大与其他国家机关的良好互动,达到监督效果。

将专题询问“定期回访”作为一种工作常态,需要格外注意把握两个原则:第一,综合运用多种工作方式,实现专题询问“定期回访”的平常化。专题询问“定期回访”要善于与代表视察、代表小组活动、专题调研等工作方式联动,步步推进相关重点工作,推进审议意见监督成果的延续、深化。第二,回访评估的客观性。对整改情况的评估,既要符合法律法规等规范性要求,又要倾听部门在整改工作中的难点,结合实际情况对相关部门办理落实的情况、态度、效率、效果等方面进行综合评价,形成跟踪监督报告,并进行满意度测评。



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