党的十八大报告明确要求人大加强对政府“钱袋子”的监督，并且要求是全口径、全过程、全方位的监督。这充分体现了党中央对预算决算审查监督工作的高度重视，充分显示了人大加强政府全口径预算决算审查监督工作的重要性。2015年，新修订的预算法正式实施，给各级人大加强预算监督职能，明确预算决算的审查重点，努力提升预算的质量和效益提出了更高的要求。

　　一、充分认识学习贯彻预算法，实施政府全口径预算决算审查监督工作的重要性

　　预算法是现代国家公共财政制度的核心法律，深入学习贯彻新预算法必将推进各级政府依法理财、科学理财、民主理财的自觉性和主动性。按照“四个全面”治国理政方略的总体要求，新预算法的实施，将对区域经济稳定快速发展发挥极为重要的作用。完善政府财政预算体系，坚持人民代表监督政府预算，必将使财政预算工作更加适应时代要求，更加符合科学发展，更加反映人民意愿。

       人大常委会加强对政府全口径预算决算工作审查监督必要性和重要性，体现在四个方面：一是适应预算制度发展的需要。我国多年来一直重视和编制公共财政预算，而对政府性基金虽编制预算，但不完全、不规范，国有资本经营预算一直是个空白，随着社会保障制度的建立和完善也迫切需要编制这方面的预算。在这样的情况下，人大及其常委会认真研究和开展对公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保障四方面的预算决算草案的审查和监督，不仅必要而且是法定职责。二是深化预算决算审查监督的需要。过去人大对预算决算草案的审查主要停留在对政府提出的“类”级科目预算收支安排及执行情况上，实现全口径预算决算监督后，按照新修订的预算法的要求，将审查到“款”级科目、重要支出审查到“项”级科目安排及执行情况，这样会了解更多情况，而且要求审查更细致、更客观。三是发挥国家权力机关作用的需要。人大是国家权力机关，必须依法履行好立法、监督、决定、任免等法定职权，才能发挥权力机关的作用。对政府预算决算的审查和监督，是人大监督尤其重要的方面，也是把权力关进制度笼子的基本要求。它可以促进政府依法行政，管好用好纳税人的钱，促进国有资本保值增值，促进社会保障事业的发展。四是促进经济社会发展的需要。财政是经济社会发展的重要杠杆，预算管理和监督是财政管理监督的重要方面。人大加强对政府全口径预算决算的审查和监督，保证预算政策落实到位，有利于保证各项预算支出方向和优化支出结构，有利于保证支出重点和提高各项资金使用效益，从而促进经济和各项社会事业的发展，更好地保障和改善民生。

　　二、当前人大开展财政预算决算审查监督工作现状与思考

　　自监督法颁布以来，各级人大常委会把加强和推进政府预算决算审查监督作为履行法定职责的重要内容。一是各级人大常委会相继出台了预算监督办法，有了制度保证。二是坚持了一年一度的预算例行审查和批准决算。坚持政府向人民代表大会报告预算的安排和预算的执行情况，由人民代表大会审查和批准上年预算执行情况和本年预算草案。在预算执行过程中，人大常委会加强监督，坚持每年年中听取和审议政府预算执行情况的专项工作报告。三是坚持听取和审查财政决算报告的同时听取和审查年度财政审计和其他财政收支情况的报告。四是支持政府加强和规范部门预算，推进财政预决算公正和公开透明。特别是将“三公”经费等公共预算置于“阳光”下，在政务网上公开，接受公众监督，确保政府财政取之于民，用之于民。总体上看，各级人大把加强和推进政府预决算审查监督作为履行法定职责的重要内容，在规范化、制度化、常态化等方面取得突出成绩。但是按照党的十八大要求及新预算法关于对政府财政预决算实施全口径、全过程、全方位的审查监督的要求，还存在一定的差距。具体表现在全口径审查监督的内容不全，审查监督的质量不高，预算执行的刚性不强等方面。

　　我国人大预算监督权制度体系已经初步建立,但现实中人大预算监督权的行使仍然存在一些难以适应经济发展和公共财政运行的问题。新预算法在预算管理方面有很大的突破，也增加了许多新的内容。预算审查监督工作在今后相当长的时期都将是人大的一项重要工作。人大作为监督主体，为做实预算监督，新预算法赋予人大工作更高、更全、更新的履职要求。因此，贯彻实施预算法，各级人大任务艰巨、责任重大，必须把握几个重点内容。

       一是建立健全透明预算制度。新预算法总则第一条就提出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。对于人大批准的各级政府的预算、预算调整、决算、预算执行情况等报告，以及各级政府财政部门批复的部门预算、决算，新预算法第十四条要求在规定的时限内向社会公开。除此之外，有关财政的一些专项工作，例如政府采购情况、转移支付政策与执行等情况，新预算法第十四条和第十六条也要求必须及时公开。二是实施全口径预算管理。从十六届三中全会提出“实行全口径预算”，十八大报告明确“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十二届全国人大常委会第八次会议确立“四本预算”的全口径预算体系，到新预算法态度鲜明地提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。全口径预算体系进一步以法律的形式明确了预算改革的方向，人大审查和监督全口径预算决算就是要把政府收入和支出的每一笔钱纳入监督，以约束过于宽泛的行政权力。三是硬化预算支出约束。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。四是建立预算绩效机制。新预算法中在有关预决算审查的章节中，明确要求人大常委会预算审查报告内容应包括提高预算绩效，决算审查重点包括重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。第十二条规定，将“讲求绩效”列入各级预算应遵循的五原则之中；第三十二条规定，将上年度预算支出绩效的评价结果作为各级预算编制的重要依据之一；第五十七条要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。可以预见，政府预算的编制、执行与审查将终结粗放管理阶段，从而进入以绩效论英雄的科学管理轨道。

     三、适应新常态，不断提升人大预算审查监督工作水平

　　新预算法在新常态下应运而生，是我国法律制度建设的一项重要成果，也是我国在依法管财，建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出的重要一步。财政是一个国家政权的经济支撑，没有强大的财政，就没有强大的政权。人大及其常委会监督政府管好钱袋子，是人大监督的重要内容。新常态下，人大对财政预算的审查监督就是要严格按照新预算法监督，要从以下几个方面添措施、下功夫。

       夯实预算监管基础，在真督实查上下功夫。要完善制度，做到依法监督。要结合新预算法和地方实际修订完善人大预算监督办法。要加强学习，深化共识，通过形式多样的学习宣传活动，使政府及其财政部门提高认识，自觉接受并支持配合人大搞好预算监督。要增强人大干部自身履职能力，适应新常态下预算审查监督工作的需要，成为业务工作的行家里手。在此基础上，充分调查研究、细化预算科目、严格预算编制程序、把好审查关口，避免预算审查工作的虚化，确保预算的完整性、科学性。

　　完善预算监督机制，在审核支出预算和政策拓展上下功夫。新预算法明确规定人大预算审查的重点包括收支政策是否切实可行，重点支出和重大投资项目的预算安排。强化支出预算约束，政府要向本级人大报告支出政策内容。因此，应以实施预算法为契机，健全讨论、决定重大事项制度，将支出政策、重点支出、重大投资项目等纳入重大事项决定权的范围；将人大预算审核监督重点转向支出预算和政策管控。

　　注重运用预算审计监督的方式，在预算绩效管理上下功夫。新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程，实现预算体制由传统预算向绩效预算的转型。这就要求人大不断创新监督方式，积极推进与预算绩效管理相适应的预算绩效监督，包括绩效目标审查监督、绩效运行跟踪监督、绩效评价实施监督、评价结果应用监督。

　　适时开展风险预警，尽快建立与政府债务预算管理相适应的动态监督体系。新预算法要求“规范地方债务管理，防范化解财政风险”，对地方政府举借债务作出了限制性的规定。今后政府要将债务纳入预算管理，举债规模和债务收支要报人大批准，接受人大监督。规定人大预算审查的重点应包括预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。因此，人大要认真听取政府性债务管理和风险防控情况的报告，并建立举债规模、结构、使用、偿还情况的动态监督体系。

                                         （作者系宜昌市猇亭区人大常委会主任）