建议人：刘瑞芳（省人大代表，黄石市下陆区城市管理局副局长）

 案由：党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国若干重大问题的决定，这标志着我国将进入一个依法治国的重要历史阶段。随着我国经济社会快速发展，城市管理在现代城市中已起着举足轻重的作用。但至今没有一部法律层面的城管执法实体法，以致社会对城管执法权来源的合法性提出强烈质疑。

 我国的城管队伍是改革开放以后的产物，其前身为城建局下属的城管监察大队，当时一无法律授权，二无制度规范。1992年，城建局归属建设部管理后，各地的城管监察大队因此也成为建设部下属的执法队伍。当时的城市管理只是针对市容环境卫生，适用的法律依据仅《城市市容和环境卫生管理条例》。1996年，行政处罚法颁布，其中第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，从此确立了相对集中行政处罚权的制度。1997年经国务院批准北京市宣武区成为“在城市管理领域中试行相对集中行政处罚权”的改革试点区，使得在城管领域试点相对集中行政处罚权成为全国通行的方案。

 随后，一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，先后制定了相应的地方性法规、政府规章等行政规范性文件。为此，现行城管执法权来源，其大部分直接依据是各地方性法规、规章和其他的行政规范性文件。而这些依据的来源，都是依据国务院上述相关通知、决定及试点方案的批复。这些文件，从行政法渊源角度上说，属于其他行政规范性文件。且法律位阶低，内容各不相同，有浓厚的地方特点。

 随着城市建设的强势发展，城管的权力也不断扩大。到目前已成为一支庞大的综合行政执法队伍。集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）等13个方面、涉及19部法律法规及多部地方性规章、部门规章和其它行政规范性文件。

 在实践中，城管尽管为城市发展、维护以及城市管理发挥了重要作用，但也发生了诸多侵犯群众利益的事件，执法不规范问题也随之涌现。城管执法人员成为各种社会矛盾宣泄的对象，执法过程稍有不慎就容易爆发群体性突发事件。一些地方采用了跪地执法、鲜花执法、举牌执法、卧地执法等无奈而扭曲的执法方式，既失去了法律的尊严，也损害了政府形象。出现这种局面的的原因虽有多方面的因素，但主要原因还是城管执法权来源的合法性问题。

 建议:综上所述，要解决城管执法权来源的合法性问题，关键是制定城市管理法律法规，这是我国经济社会发展的需要，也是落实党的十八届四中全会提出的加快建设法治政府、全面推进依法治国的需要。